王豫刚 / 文

解释中国经济在过去 40 年间的快速增长，研究所谓 " 中国崛起 "，离不开一系列对政治制度、经济制度乃至社会文化的讨论，而从 2017 年末至今，中国经济的 " 再转轨 " 需求已经非常迫切，在经济增速不断承压，内部分配矛盾越演越烈的当下，房地产行业政策会否大转弯，高悬的 " 地价泡沫 " 之外，地方政府的债务问题和财政难题又如何解决，是全社会都在普遍关心的热点议题。特别是 2021 至 2022 年间，中国的房地产开发商出现了大面积的债务违约、" 烂尾 " 等现象，使得以土地开发为主要承载手段的地方政府融资、中央地方关系、" 经营城市 " 策略等，从传统的政治经济学术研究领域来到了大众视野之内，兰小欢所著《置身事内》一书成为现象级的著作，作为一本严肃读物常年高居热销榜单前列，这确实体现了有识阶层对经济增长前景的隐忧。

【资料图】

2023 年一季度，有两本新书面世，一本是前厦门市规划局局长、现厦门大学教授赵燕菁所著的《大崛起：中国经济的增长与转型》，另一本是香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然所著的《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》，似乎恰可作为此一问题的正反两方来做一对比阅读。在此篇文章中，我们仅以土地问题为切入视角，来对两书做一评介。

陶然 / 著

一頁 folio| 辽宁人民出版社

2023 年 3 月

" 土地财政 " 的历史脉络与现实问题

在《人地之间》一书的第一章和第二章中，陶然对 " 土地财政 " 的兴起和发展过程做了系统梳理。他建立了一个 " 一二三 " 模型来描述中国当前的增长模式：民营企业进行 " 一类市场化竞争 "；政府在国内外开展 " 两层逐底式竞争 "；上游部门、金融行业和商住用地则呈现 " 三领域行政性垄断 "。尤其值得着重指出的是，相较查默斯 · 约翰逊在《通产省与日本奇迹》中提出的 " 东亚发展型经济体 " 模式的整体表现，陶著认为，中国在同等时间内的发展绩效，至少在人口城市化、城乡土地利用结构、环境污染和分配差距四个方面有所不及，而这正是现有 " 土地财政 " 模式的负面影响所致。具体而言，此一模式首先建立在 " 三领域行政垄断 " 的全面自我强化上，进而使得中央和地方政府均卷入激烈的 " 两层逐底式竞争 "，从而形成住宅价格泡沫、工业产能过剩和过度基础建设投资三大问题，最后体现为地方债务问题积重难返。

刘守刚在《财政中国三千年》中，将中国传统财政制度称为 " 家财型财政 "，他进一步提出，公有制与中国传统家国一体的帝国制度与理念是契合的，1978 年之前的中国属于一种 " 现代家财型财政 "。公有制所构造的国营单位成为现代家财型财政活动的主体，计划制度中的行政命令成为现代家财型财政活动的基本动力，二者构成现代家财型财政的基本内容。但在 1978 年后，现代家财型财政完成其历史使命，陷入了困境，现代家财型财政不断地解体，税收型财政不断地成形。但税收型财政的基础，恰好在于要有足够多的纳税实体和市场交换行为，也即现在所称的 " 市场主体 "。在现代家财型财政中，所有的 " 权 " 和 " 利 " 都在国家手中，并被用来维持家财型财政的运转，为了将 " 权 " 和 " 利 " 配置给各主体，并赋予其行动的能力，政府与企业之间、上下级政府之间的多种关系不得不通过种种 " 契约 " 的形式来加以实现。这也被称为 " 财政联邦制 " 和 " 政治集权、财政分权 "。

刘守刚 / 著

上海远东出版社

2020 年 7 月

周飞舟与谭明智在《当代中国的中央地方关系》中便论称，由于分税制只集中了地方的预算收入，而没有改变中央和地方政府的支出格局，所以中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出，地方政府可以自由支配的财政收入份额大为减少，但地方的支出压力并没有减轻，而且还有上升的趋势，形成了 " 财权层层上收、事权层层下移 " 的效应。对于地方政府而言，急迫的问题是如何寻求新的、可以自主支配的财政收入来缓解支出的压力，这样地方政府拥有的土地支配权，就自然变成了拓展收入的当然来源，形成了 " 第二财政 "。对此有 " 第一财政靠工业、第二财政靠土地 "、" 吃饭靠第一财政、建设靠第二财政 " 的流行说法。

作为 " 经营城市 " 模式的事内人，赵燕菁在《大崛起》中对 " 第一财政 " 和 " 第二财政 " 的关系，也有直白的看法。他认为，地方政府的土地收入在第一阶段本质上是 " 金融 "，只有完成招商引资后获得持续性税收才来到第二阶段成为 " 财政 "：" 土地财政 " 本质上是一套将土地作为信用基础的制度。城市土地国有化和农村土地集体化为政府垄断土地一级市场创造了条件，相对于 " 征税 " 的方式，通过 " 所出售土地的升值 " 来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施建设融资，甚至还可以以补贴的方式为能够带来持续性税收的项目融资。他更将土地收入的本质比作通过出售土地未来的增值，直接销售未来的公共服务，通过发行 " 城市股票 " 来为城市公共服务的一次性投资融资。通过对土地价值的贴现投资基础设施，进而补贴市场主体，税收型财政所必需的市场主体才能被快速 " 催熟 "，从而贡献财政收入。

赵燕菁 / 著

中国人民大学出版社

2023 年 1 月

按照陶然在《人地之间》第二章的分析，2003 年住宅用地与工业用地比价只有 4.78，到 2017 年已上升为 20.19，他将这一现象归结为在制造业招商引资竞争下形成的工业用地 " 全国性买方市场 " 和商住用地的 " 局域性卖方市场 "，相较制造业企业的高流动性而言，本地服务业和住宅业的消费者流动难度较高，因此便成为了高地价转嫁的对象。刘守刚对财政收入有 " 税人 "、" 税地 " 与 " 税商 " 之分野。如果引入这个分析框架，" 土地财政 " 显然是首先 " 税地 "（土地出让金），然后再 " 税人 "（住宅地高溢价、个人所得税），最后再 " 税商 "（二三产业的增值税等税收）的一个全流程系统，在实践中进化完善后，不可谓不高效。在前引周著中，曾举了长安区与绍兴县两个例子来说明 " 招拍挂 " 启动之后地方政府收支情况的巨大变化，其中绍兴县 2002 年和 2003 年，地方财政收入增长的速度分别是 7.1% 和 28.1%；但是土地税收的增长速度分别是 28.2% 和 69.6%；其增幅远远高于总收入的增长速度。在总收入的增量部分中，土地税收的贡献率分别是 109.9% 和 71.3%，即地方财政收入的增长主要是靠土地收入的增长带动的。地方政府在财政体制改革中损失的越多，就越有动力在土地出让中获利。从 " 上方 " 来看，便是赵著所论，" ‘土地财政’这种融资模式，这使得中国不必借由外部征服，就可以获得原始资本积累所必需的‘初始信用’。高效率的资本生成，缓解了原始资本积累阶段的信用饥渴，确保了中国经济成为开放的和在全球化中获利的一方。" 而周著则称之为土地、财政和金融 " 三位一体 " 的发展模式。

打破土地、财政和金融 " 三位一体 " 才能完成转型发展

中国城市 " 新区 " 的土地利用有一特点，即建筑上商业和住宅高容积率、高建筑密度和高房价并存，但街区尺度空旷，道路密度低，对行人普遍不友好。这与政府在土地规划和出让过程中形成的多重约束有关。中央对土地用途计划安排进行了非常严格的供应管制，但出让权和定价权却完全交给地方政府通过 " 招拍挂 " 来实施，一方面要兼顾 " 安得广厦千万间 " 的理想，另一方面还要兼顾粮食安全、耕地红线、招商引资、产业发展等等，城市密度越大，这一供求矛盾就越突出。按照景跃进等所编《当代中国政府与政治》一书中的描述，分税制后非预算资金尤其是土地岀让收入开始成为地方政府所倚重的财政增长方式。这形成了普遍的土地乱政、地方政府腐败、官民矛盾冲突等诸多问题。如赵燕菁书中所言，土地收入是融资收入（股票），而不是财政收入（税收）。在城市政府的资产负债表上，土地收益属于 " 负债 "，税收则属于 " 收益 "。" 土地金融 " 或许是一个比 " 土地财政 " 更接近土地收益本质的描述。

景跃进 陈明明 肖滨 / 著

2016 年 1 月

同时，城市商品住宅存在高度的 " 制度溢价 "，从居民委员会制度到就近入学教育体制，再到一系列社会福利的设置，仍需要绑定户籍，而户籍又绑定在自有住所的产权上面，在我国农地和自然资源交易严格受限的情况下，城市住宅和商业地产投资在某种意义上成为了 " 耕读传家 " 的替代品。而在这个观察之外，中国金融信贷体系内最大宗的抵押物也是土地，特别是住宅，最简单的例子就是面向企业主的经营性住房抵押贷款。这也是赵著所称的，中国大量企业是在土地市场而不是在股票或债券市场完成融资的。

在表观数据上，" 土地金融 " 的负面作用直接体现为土地的过度城市化和人口的不完全城市化，即 " 农民工进城难 " 和 " 农村空心化 " 的并存。陶然认为，需要从城乡土地制度改革入手，降低农民工举家迁移和永久定居所支付的成本，而这就意味着打破地方政府垄断高价供应住宅用地的局面，同时扭转制造业招商引资的 " 逐底竞争 "，为此，在书中的第四章、第七章，他分别对城市土地的增量和存量部分提出了自己所设想的解决方案：存量部分，降低工业用地比例，允许 " 工转居 "，同时进行整理更新；而对增量部分，则建议转向 " 留用物业安置 "，适当放松用途限制。不过，增加商品住宅供给也有反对的声音，如赵燕菁就在书中论称在 " 土地财政 " 下，中国货币信用的 " 锚 " 就是土地。人民币是 " 土地本位 " 货币，当前人民币币值的实际锚是不动产价格，对此陶然强烈反对提高商品住宅的供地规模，希望维持现有商品住宅用地的高溢价。反过来，他建议采用大量增加租赁性保障房，并采用 " 先租后买 " 的方式，来缓解住宅供应矛盾，陶然也在《人地之间》第八章中提供了通过改造 " 城中村 "、" 城边村 " 住宅实现租赁房供给的一份方案。

当前城市土地供应由地方政府一家垄断，因而也引发了征地拆迁、" 违建 "、" 小产权 " 等重重矛盾，对此陶、赵两位学者给出的解决设想倒是颇为类似，简而言之便是渐进式的农村土地 " 田底（所有权）" 国有化、" 田面（使用权）" 的农民授权永久化（或可理解为 " 永佃权 "），再进一步明确界定换让全、交易权、出租权、继承权和抵押权这五项权能，同时推动传统农村集体经济组织的股份制改造，将农村公共服务城市化、农民市民化。用赵教授的话来说，即 " 升级改造后的乡村集体所有制，通过开放的 " 田底 " 权益与引入国家和社会资本，完成农业基础设施的升级，重建农村公共服务……一种路径是自下而上，与业主选择物业公司类似，由拥有承包权（" 田面 "）的村民自主选择公共服务的最优提供者。另一种路径是自上而下，国家收回土地所有权（" 田底 "），并由其在市场上为村民选择最优的公共服务提供者。" 陶然更是在书中提出了 " 土地发展权 " 的收益归属问题，呼吁 " 涨价归公 "，总结了 " 浙江模式 "：" 跨区域土地发展权交易 "，并建议向全国推广，希望设立 " 全国土地整理基金 "，以推动一二线城市用地指标稀缺和三四线城市土地储备过剩之间的跨区域平衡，从而真正建立土地资源的全国性市场化配置机制，进而推动农业规模化经营、增加农业、农村基建投入、建立农民社会保障体系，从而改变 " 离乡不放土 " 的状况，真正实现 " 人的城市化 "。

正如赵著所言，当前中国资本市场的主体还是土地，资本市场的性质决定了地方政府的市场参与者角色。现代增长需要将未来收益贴现，一旦资产形成而现金流性收入难以覆盖运营性支出并偿还此前的债务，两阶段循环无法闭合，商业模式就会破产。要想解决地方二十年 " 土地金融 " 模式难以为继下现金流收入不足的问题，就需要扭转陶然在《人地之间》一书第一章中所提出的那三个问题，不能再依靠压低要素价格和垄断剪刀差来进行 " 逐底竞争 "，不能再以 " 社会倾销 " 来进行高强度的 " 长期贴现 " 发展，同时，从 " 税人 "、" 税地 "，全面走向 " 税商 "，才能真正完成国家财政模式的彻底转型。